汉韬视角 已被司法查封的闲置土地能否被无偿收回相关问题分析

汉韬视角 已被司法查封的闲置土地能否被无偿收回相关问题分析

实践中，除政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的以外，存在企业名下建设用地使用权在人民法院查封前已构成闲置土地以及在人民法院查封期间构成闲置土地的情况，在该等情形下，土地行政主管部门是否有权直接作出闲置土地认定并无偿收回该建设用地使用权？相关债权人又如何对自己的合法权利予以救济，本文将对此进行探讨。
    一、被司法查封的闲置土地能否被无偿收回

对于土地行政主管部门能否径自无偿收回已被司法查封的闲置土地的问题，在司法实践中一直存在两种不同观点。

（一）不能无偿收回

第一种观点认为，无论构成闲置土地发生在人民法院查封之前还是之后，土地行政主管部门均不能无偿收回已被司法查封的闲置土地。主要理由如下：根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第二十二条第一款规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（2020年修正）第三十二条同样规定，被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。据此，在人民法院查封期限内，任何单位不得对查封财产进行处分，土地行政主管部门如未商请人民法院解除查封而径行作出收回建设用地使用权决定的，事实上变更了建设用地使用权的权属，属于擅自处分查封财产，违反了上述关于财产执行的规定。

例如，天津市南开区人民法院（以下简称“南开法院”）（2022）津0104执异172号《执行裁定书》，对此观点即予以认可。该案中，涉案土地于2015年11月被南开法院依法查封，异议人天津市规划和自然资源局西青分局（以下简称“西青规自局”）已于2015年7月作出《闲置土地认定书》将涉案土地认定为闲置土地，并于2021年9月作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回涉案土地国有建设用地使用权。因执行程序的推进，南开法院于2021年10月作出（2021）津0104执恢174号之一《执行裁定书》，裁定拍卖、变卖涉案土地，西青规自局遂向南开法院提起执行异议，请求中止对涉案土地的拍卖执行。梳理时间轴可以发现，本案为西青规自局认定涉案土地为闲置土地在先，南开法院查封在后，南开法院仍认定西青规自局在司法执行程序中作出收回闲置土地的决定不应阻却执行程序的进行，其在《执行裁定书》中认为：“查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是土地行政主管部门依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。就本案而言，本院作出司法查封裁定在先，天津市规划和自然资源局西青分局作为行政机关，理应尊重并执行人民法院生效裁定，而不应当在未函告人民法院，也未妥善处理涉案土地上的债务的情况下，于2021年9月迳行作出《收回国有建设用地使用权决定书》。该收回决定系西青规自局基于行政管理职权作出的行政行为，并不代表其具有能够阻却执行标的转让、交付的民事实体权利。异议人西青规自局不能以其作出的行政行为为由，对法院依法查封的土地提出执行异议要求停止执行。”，进而作出裁定驳回西青规自局的执行异议申请。

（二）可以无偿收回

另一种观点则认为，在人民法院查封前已构成闲置土地的，行政机关可以在查封期间无偿收回建设用地使用权；而对于人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通与协调，在最大化维护债权人利益的前提下，可以收回建设用地使用权。无偿收回建设用地使用权理由则同样是依据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第二十二条第一款，该规定并未限制对被查封的土地使用权办理注销登记手续，参考该规定同样无法得出查封即能对抗无偿收回法律规定的结论。

就该问题，最高人民法院（以下简称“最高院”）于2024年2月7日发布的《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地法院查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）首次规定，应区分查封前的闲置与查封期间的闲置，虽未直接回答，但其在2024年12月25日作出的（2024）最高法行申4841号裁定书中认为：“对因国有建设用地使用权人原因在人民法院查封前已闲置超两年的土地，市、县自然资源主管部门有权在人民法院查封期间无偿收回国有建设用地使用权。首先，……处置未及时动工开发构成闲置的土地，是法律法规赋予行政机关的职责与义务。因此，司法查封的申请人知道或者应当知道土地长期闲置不开发将面临被无偿收回的法律风险。查封本身并不能对被查封物增加或者创设法律上不存在的权利，其针对的是国有建设用地上的既存权利，也当然受限于权利负担。在人民法院查封前已符合无偿收回条件的国有建设用地使用权，如因存在查封即不能无偿收回，则查封客观上排除了法律法规无偿收回规定的实施，还消灭了国有建设用地使用权的权利负担。此既于法无据，也与法理不符。其次，……查封土地系人民法院为保证案件的执行作出的保全措施，无偿收回决定系行政机关依据相应事实和法律作出的行政行为，两者分别涉及司法权与行政权的运用，功能、目的并不相同，故不能因司法权的行使而妨碍行政权的行使。再次，对于人民法院查封的国有建设用地使用权，并无法律明确规定行政机关不得收回。……对于符合法定无偿收回条件的闲置土地，如果仅因存在查封即阻却无偿收回，须有法律明确规定。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）第二十二条第一款的规定并未限制对被查封的土地使用权办理注销登记手续，参考该规定同样无法得出查封即能对抗无偿收回法律规定的结论。

最后，关于人民法院查封期间与土地闲置期间的关系问题，被诉行政行为作出时的法律法规规章未作出特别明确的规定。《最高人民法院、自然资源部关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》始有相对明确的规定与具体详细的分类认定，规定区分查封前的闲置与查封期间的闲置、善意文明执行与查封期间的依法动工建设、人民法院依法通知动工与土地使用权人无正当理由未动工开发等情形。该意见第二条即规定：“在人民法院查封前已依法构成闲置土地的，由自然资源主管部门依法依规追究土地使用权人及相关责任人承担闲置土地起算时点至查封前相应的违法违约责任。”同时，为鼓励具备条件的闲置土地在查封期间动工，第四条规定又强调“各级人民法院要强化善意文明执行理念，查封期间在确保查封土地价值不贬损、不影响执行程序、不损害相关主体权益的前提下，可以允许土地使用权人依法动工开发，减少土地闲置。经土地使用权人申请，人民法院允许土地使用权人依法动工的，应作出通知书，并可以要求土地使用权人提供担保”。与此相对应，第四条也强调“自通知书送达之日起，土地使用权人无正当理由未动工开发的，相应查封期间计入闲置土地计算时间，与查封前的动工违约期累计”。从上述规定来看，一方面允许土地使用权人在查封期间申请动工开发，另一方面在土地使用权人无正当理由未动工开发时，相应查封期间计入闲置土地计算时间，即在查封期间仍存在满足无偿收回条件的可能。参考上述规定，在人民法院查封前已构成闲置土地的，行政机关可以在查封期间无偿收回建设用地使用权。而对于人民法院查封前未构成闲置土地，在查封中满足无偿收回条件的，行政机关与人民法院应当加强沟通与协调，做好闲置土地司法查封和处置工作衔接，本着既有利于债权人最大化实现债权，又不违反现行法律规定的原则，妥善处理。

需要指出的是，国有建设用地使用权系重大财产权益。使用权人应当依据有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日及时动工开发，确实无法在规定期限内动工开发的，要主动与出让方协商，经人民政府批准变更动工开发日期。国有建设用地使用权人的债权人等要尽合理注意义务，应了解有偿使用合同或划拨决定书设定的权利负担，包括约定的开竣工时间、开发进度等；对于债务人用明显已经超过约定动工时间而未动工、可能因闲置而面临无偿收回风险的土地设立担保物权等的，宜要求债务人同时采取其他增信措施。行政机关应当加强对企业动工开发的日常督促，预防土地长期闲置，并综合考虑经济环境与企业自身情况，全面准确划分土地闲置的政府原因与企业原因，审慎作出收回决定。存在有效司法查封时，行政机关应尽可能事先与采取查封措施的人民法院协商解封等事宜，在维护公共利益和保护私人权益中寻求最佳平衡。”

二、如被认定为闲置土地无偿收回，债权人的救济措施
1、债权人（查封权利人/抵押权人）作为利害关系人应有提起行政复议、提起或参加行政诉讼、申请或参加听证的权利

根据《中华人民共和国行政复议法》第10条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”、第23条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人”之规定，本所倾向认为，债权人（查封权利人/抵押权人）的合法权益受到具体行政行为【收回闲置土地】的影响，应有权提起行政复议。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”、第29条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（六）其他与行政行为有利害关系的情形”、第30条“……与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审”、第13条“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”之规定，以及最高院行政庭在给司法部立法四局的《关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函》中，最高院认为“依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人，……依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利”。在（2020）湘09行终46号案件中，湖南省益阳市中级法院认为“因娄底农行对涉案土地设定了抵押权，一旦涉案土地被认定为闲置土地，则对其担保物权的实现产生了影响，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，上诉人娄底农行与被诉行为具有利害关系，是本案适格的原告，一审认定有误，本院予以纠正”。据此，债权人（查封权利人/抵押权人）作为利害关系人，对土地行政主管部门无偿收回国有建设用地使用权的行政行为应享有提起行政诉讼的权利。

2、要求土地行政主管部门赔偿

国有建设用地使用权被查封后，如因行政机关收回国有建设用地使用权的行为导致查封法院无法对国有建设用地使用权进行司法处置的，债权人（查封权利人/抵押权人）可尝试要求行政机关进行赔偿。如（2021）内0802执异646号案件中，杭锦后旗自然资源局将已被巴彦淖尔市临河区人民法院查封的国有建设用地使用权收回并另行出让，巴彦淖尔市临河区人民法院认为，“本院于2015年10月30日对杭锦后旗国土资源局作出（2015）临执字第2762号协助执行通知书，要求其协助将被执行人所有的位于巴彦淖尔市杭锦后旗中山影剧院广场南土地一宗予以查封。2016年5月30日，杭锦后旗国土资源局作出收回上述土地使用权决定，2017年9月3日，杭锦后旗国土资源局挂牌出让上述土地，巴彦淖尔市繁荣房地产开发有限责任公司以1475万元的价格取得该宗土地使用权。杭锦后旗自然资源局未经本院同意，擅自处分已被法院查封的财产，本院对其作出责令追回财产通知书，责令其追回上述财产有事实和法律依据，在其未按期追回擅自处分的上述财产的情况下，裁定其对本案被执行人承担赔偿责任于法有据”。

3、请求政府结清债务

宁夏回族自治区中卫市中级人民法院在（2023）宁05行终3号《行政判决书》中认为“本案中卫市自然资源局不应在土地被司法查封而未函告人民法院，也未妥善处理结清查封土地上债务的情况下，迳行作出闲置土地收回决定，其作出行政行为未能依法保障查封土地上债权人合法债权的实现，构成明显不当。另，无偿收回土地决定是对土地使用权的无偿收回，土地上的附着物属于土地使用权人的投入，依法应根据收回土地的原因、土地的具体用途、土地使用权人的过错、实际投入等因素综合公平的予以适当补偿。本案中卫市自然资源局作出闲置土地收回决定未对某公司的投入损失予以适当合理补偿，不符合依法行政的基本原则。”并结合《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第27条“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务”之意见，债权人（查封权利人）可积极与查封法院、政府沟通，要求政府支付款项以结清查封土地上的债务。 

三、本所建议
债权人查封的土地被认定为闲置土地并被无偿收回，债权人可采取上述救济措施，但结果仍具有不确定性，且势必影响债权人的利益，这就需要债权人防范于未然，在投/贷前与投/贷后采取包括但不限于以下防范措施，以降低风险：

第一，前期资金投放前，充分尽调，以最大限度查明国有建设用地使用权的取得、开发、现状，以及是否存在闲置问题或闲置风险，并可最大限度的要求债务人提供补充担保，防患于未然。

第二，在投/贷后，持续关注国有建设用地使用权状态，是否存在开工时间严重延后的情形。

第三，建议在融资协议中约定国有建设用地使用权如未按照土地出让合同约定时间开工，出现闲置风险的，债权人即有权宣布债权提前到期，同时尽量设置抵押人的身份（适用抵押人仅是抵押人的情形）转换（即转为共同债务人或连带保证人等），并设置在此情形下的其他风控增强措施（如第三人的担保、抵押人股东的担保或连带责任的承担等等），并及时启动并推动诉讼及或执行进程并对土地尽快采取保全措施。

第四，与政府、行政主管部门、债务人及或其上级主管单位等，保持良好沟通，在出现闲置认定风险时，积极采取措施，寻求债务重组、投资人引入、纾困盘活等多种手段，避免土地被认定为闲置用地。

第五，若国有建设用地使用权被认定为闲置土地的，则债权人应与债务人、土地行政主管部门保持积极沟通，积极参与行政听证、行政复议、行政诉讼程序，避免闲置土地被无偿收回从而维护自身合法权益。